Conformément aux engagements prévus dans le programme économique d'Emmanuel
Macron, l'exécutif s'est engagé à transformer le Crédit d'impôt pour la compétitivité et
l'emploi (CICE) en une baisse des cotisations sociales employeurs. Cette transformation
permettra de simplifier les démarches administratives et de supprimer le décalage temporel
d'une année existant actuellement entre le versement des salaires et le bénéfice du crédit du
CICE, décalage qui peut atteindre trois ans pour les entreprises dont le montant de CICE
excède le montant d'impôt sur les sociétés (IS), procurant un gain de trésorerie transitoire
pour les entreprises. Par ailleurs, alors que le CICE poursuivait plusieurs objectifs, sa transfor-
mation en allègement de cotisations, ciblé davantage sur les bas salaires, clarifie l'objectif de
baisse du coût du travail et la volonté du gouvernement de stimuler les embauches de salariés
peu qualifiés afin de lutter contre le chômage de masse.
Cette étude se concentre sur l'évaluation des seuls effets sur l'activité et l'emploi de cette
transformation à l'horizon du quinquennat. Une attention particulière est portée sur les
modalités de ce que l'on désigne par «transformation du CICE». Selon nous, elle ne se réduit
pas à la seule «bascule» des 6 points de CICE en une baisse définitive du même montant du
taux de cotisation employeurs et au gain en trésorerie pour les entreprises qui bénéficieront
notamment des deux dispositifs au cours de l'année de transition en 2019. Elle intègre égale-
ment l'allègement de cotisations patronales de 4,05 points au niveau du Smic et dégressif
jusqu'à 1,6 Smic. Et en conséquence, de façon à neutraliser les effets budgétaires ex ante de
cette «transformation du CICE», nous incluons dans l'analyse la baisse du taux de CICE de 7
à 6% entrée en vigueur un an plus tôt. Enfin, nous tenons compte du retour d'IS lié à la
« bascule» ainsi que de sa possible neutralisation par la baisse du taux d'IS prévue par le
gouvernement. Une décomposition des effets de chacune des modalités sur l'activité et
l'emploi est proposée, permettant ainsi une comparabilité de nos résultats avec d'autres
évaluations retenant des conventions de transformation différentes.
Selon notre évaluation, la transformation du CICE en baisses de cotisations sociales
employeurs se traduirait par des effets positifs sur l'emploi : 40 000 à 50 000 emplois en plus à
l'horizon 2023 selon que l'on neutralise l'effet du retour d'IS ou non. Les effets sur le PIB
seraient au mieux nuls à cet horizon (-0,1 point de pourcentage de PIB en cas de non neutrali-
sation du retour d'IS). Précisons enfin que nous faisons ici l'hypothèse que le CICE est intégralement considéré
comme une baisse du coût du travail par les entreprises. Certes des travaux qualitatifs menés
par le LIEPP indiquent qu'une partie des entreprises a pu envisager le CICE comme une baisse
d'IS, du fait notamment d'un «décalage entre le temps de la fiscalité et le temps des décisions
de gestion», ce qui pourrait amoindrir son impact sur l'emploi entre 2013 et 2018. Le choix
de cette hypothèse peut alors être à l'origine de l'écart significatif des effets sur l'emploi de la
transformation du CICE observé dans les différentes évaluations. Dans ce cas, notre estima-
tion des effets macroéconomiques attendus de la transformation du CICE en allègement de
cotisations employeurs en constituerait un minorant. Toutefois, le montant du CICE perçu par
les entreprises étant directement dépendant de leur masse salariale, les mécanismes écono-
miques induits par ce dispositif s'apparentent à une baisse du coût du travail plutôt qu'à un
allègement de l'impôt sur les sociétés.
Conformément aux engagements prévus dans le programme économique
d’Emmanuel Macron, l’exécutif s’est engagé à transformer le Crédit d’impôt pour la
compétitivité et l’emploi (CICE) en une baisse des cotisations sociales employeurs.
Cette transformation permettra de simplifier les démarches administratives et de
supprimer le décalage temporel d’une année existant actuellement entre le versement
des salaires et le bénéfice du crédit du CICE, décalage qui peut atteindre trois ans pour
les entreprises dont le montant de CICE excède le montant d’impôt sur les sociétés (IS),
procurant un gain de trésorerie transitoire pour les entreprises. Par ailleurs, alors que le
CICE poursuivait plusieurs objectifs (Plane, 2013 ; Ducoudré, Heyer et Plane, 2017)1, sa
transformation en allègement de cotisations, ciblé davantage sur les bas salaires, clarifiait
l’objectif de baisse du coût du travail et la volonté du gouvernement de stimuler les
embauches de salariés peu qualifiés afin de lutter contre le chômage de masse.
Dans cette étude, nous ne revenons pas sur les différences entre le CICE et les allègements
généraux de cotisations sociales2, nous nous concentrons sur l’évaluation des
seuls effets sur l’activité et l’emploi de cette transformation à l’horizon du quinquennat3.
Une attention particulière doit être immédiatement portée sur les modalités de ce
que l’on désigne par « transformation du CICE ». Selon nous, elle ne se réduit pas à la
seule « bascule » des 6 points de CICE en une baisse définitive du même montant du
taux de cotisations-employeurs et au gain en trésorerie pour les entreprises qui bénéficieront
notamment des deux dispositifs au cours de l’année de transition en 2019. Elle
intègre également l’allègement de cotisations patronales de 4,05 points au niveau du
Smic et dégressif jusqu’à 1,6 Smic. Et en conséquence, de façon à neutraliser les effets
budgétaires ex ante de cette « transformation du CICE », nous incluons dans l’analyse
la baisse du taux de CICE de 7 à 6 % entrée en vigueur un an plus tôt. Enfin, nous
tenons compte du retour d’IS lié à la « bascule » ainsi que de sa possible neutralisation
par la baisse du taux d’IS prévue par le gouvernement. Une décomposition des effets
de chacune de ces modalités sur l’activité et l’emploi est proposée, permettant ainsi
une comparabilité de nos résultats avec d’autres évaluations retenant des conventions
de transformation différentes4.
Afin de bien identifier la mesure évaluée, nous commencerons par préciser les différentes
étapes de cette bascule du CICE vers les allègements de cotisations sociales
employeurs.
Les différentes étapes de la transformation du CICE
en allègement de cotisations employeurs
Le CICE, mise en place par la précédente majorité à partir de la Loi de finances rectificatif
pour 2012, est un instrument complexe dont le mode de calcul repose sur une
assiette salariale large, comprise entre 1 et 2,5 Smic. Il prend la forme d’un instrument
fiscal : un crédit d’impôt attribué à toutes les entreprises imposées sur leur bénéfice réel
et soumises à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu.
Au cours du précédent quinquennat, ce dispositif a connu une montée en charge
progressive passant de 4 % de la masse salariale jusqu’à 2,5 Smic en 2013 à 6 % entre
2014 et 2016 puis à 7 % en 2017.
Suivant la promesse du Président Emmanuel Macron lors de la campagne présidentielle
de 2017, le gouvernement Philippe a engagé la transformation du CICE en une
baisse de cotisations sociales patronales. Cette dernière s’effectue en plusieurs étapes:
Étape 1 : Depuis le 1er janvier 2018, le taux de CICE est de 6 % de la masse salariale
jusqu’à 2,5 Smic ;
Étape 2 : Cette baisse du taux de CICE de 7 à 6 % sera compensée en 2019 par un
allègement de cotisations patronales maximal au niveau du Smic et dégressif
jusqu’à 1,6 Smic. Cet allègement de 4,05 points au niveau du Smic est rendu
possible par l’extension des allègements généraux aux cotisations chômage
(tableau 1). Initialement prévue au 1er janvier 2019 lors de la Loi de finances
de la Sécurité sociale pour 2018, cet allègement a été reporté au 1er octobre
2019 dans le Projet de loi de finances de la Sécurité sociale pour 2019. Il
représentera 3,5 milliards d’euros en année pleine (0,9 milliard d’euros en
2019), montant correspondant à celui issu du passage du taux de CICE de 7
à 6 % (étape 1) ;
Étape 3 : À partir du 1er janvier 2019, aucune créance nouvelle de CICE ne sera créée,
seules celles au titre des années antérieures seront honorées par l’État. Simultanément,
le taux de cotisations patronales « Assurance maladie, maternité,
invalidité, décès » baissera. Celui-ci passera de 13 % à 7 % pour les rémunérations
salariales comprises entre 1 et 2,5 Smic, ce qui représente
21,8 milliards d’euros de cotisations en moins5 (graphique). Ces cotisations
étant éligibles aux allègements généraux de cotisation, la réduction de leur
taux implique une diminution mécanique de ces derniers de 5,1 milliards
d’euros. Afin de compenser cette baisse, une extension des allègements
généraux aux cotisations de retraite complémentaire (6,01 points) est prévue
à cette date (tableau 1).
En conséquence, dès le 1er janvier 2019 et avant prise en compte des allègements
généraux, le taux de cotisations-employeurs pour un salarié non cadre d’une entreprise
comptant au moins 20 salariés sera de 39,23 % contre 45,07 % en 2018. Par
ailleurs, à partir du 1er octobre 2019, les allègements généraux de cotisations sociales
patronales représenteront 32,6 % de la rémunération brute au niveau du Smic. Il
restera 6,63 % de cotisations à la charge des employeurs au niveau du Smic, ces cotisations
étant hors du champ des allègements généraux.